คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1993/2562

คำฟ้องและคำให้การ

โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงิน 183,779.50 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์

จำเลยให้การและแก้ไขคำให้การขอให้ยกฟ้อง

คำพิพากษาศาลล่าง

ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง ค่าฤชาธรรมเนียมให้เป็นพับ

โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ภาค 3 พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ

ศาลฎีกาวินิจฉัย

โจทก์ฎีกา โดยได้รับอนุญาตจากศาลฎีกา

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงที่คู่ความไม่โต้แย้งกันในชั้นฎีการับฟังเป็นยุติว่า การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีตำบลชานุมานและสมาชิกสภาเทศบาลตำบลชานุมาน เขตเลือกตั้งที่ 1 และเขตเลือกตั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 26 พฤษภาคม 2555 จำเลยได้รับการเลือกตั้งเป็นนายกเทศมนตรีตำบลชานุมานและสมาชิกในทีมจำเลย 11 คน ได้รับการเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลตำบลชานุมาน ส่วนเขตเลือกตั้งที่ 2 อันดับที่ 2 จ่าสิบเอกคำโพธิ์ ไม่ได้อยู่ในทีมจำเลย คณะกรรมการการเลือกตั้งจึงไม่ฟ้องจ่าสิบเอกคำโพธิ์ ต่อมามีผู้ร้องเรียนว่าจำเลยกระทำการฝ่าฝืนการเลือกตั้งตามพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2545 มาตรา 43 วรรคสอง (2) โดยการย้ายบุคคลเข้ามาในทะเบียนบ้านโดยบุคคลนั้นไม่ได้อยู่อาศัยจริง

คณะกรรมการการเลือกตั้งจึงฟ้องจำเลยกับพวกรวม 12 คน ศาลอุทธรณ์ภาค 3 วินิจฉัยว่า จำเลยกระทำความผิดตามฟ้อง แต่พวกจำเลยทั้ง 11 คน ไม่ได้ทำผิดแต่เป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งในทีมเดียวกับจำเลยและได้รับประโยชน์จากการย้ายบุคคลดังกล่าวทำให้จำเลยกับพวกได้รับการเลือกตั้ง อันเป็นผลให้การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีตำบลชานุมานและการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลตำบลชานุมาน เขตเลือกตั้งที่ 1 และที่ 2 ที่มิได้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม จึงมีคำสั่งให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของจำเลยมีกำหนด 1 ปี กับให้มีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีตำบลชานุมานใหม่แทนจำเลยและเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลตำบลชานุมาน เขตเลือกตั้งที่ 1 และเขตเลือกตั้งที่ 2 ใหม่แทนพวกจำเลย 11 คน

โจทก์จึงจัดให้มีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีตำบลชานุมานและสมาชิกสภาเทศบาลตำบลชานุมานใหม่ในวันที่ 26 มกราคม 2557 ต่อมาวันที่ 26 กันยายน 2559 ศาลชั้นต้นมีคำพิพากษาให้จำเลยรับผิดชดใช้ค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีตำบลชานุมานใหม่ 183,587.50 บาท พร้อมดอกเบี้ยตามคดีแพ่งหมายเลขแดงที่ 661/2559 และคดีถึงที่สุดแล้ว

มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ว่า ฟ้องโจทก์ขาดอายุความหรือไม่ เห็นว่า วันที่ 11 ธันวาคม 2556 เป็นเพียงวันที่ผู้อำนวยการสำนักอำนวยการประจำศาลอุทธรณ์ภาค 3 ส่งสำเนาคำสั่งศาลอุทธรณ์ภาค 3 ให้โจทก์ตามคำขอลงวันที่ 2 ธันวาคม 2556 เท่านั้น ขณะนั้นโจทก์ยังไม่ได้จัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลตำบลชานุมาน เขตเลือกตั้งที่ 1 และเขตเลือกตั้งที่ 2 ใหม่ และยังไม่ได้เสียค่าใช้จ่ายจึงยังไม่ถือว่าโจทก์ได้รับความเสียหาย เหตุละเมิดจึงยังไม่เกิดขึ้นในอันที่จะถือว่าโจทก์รู้ตัวผู้จะพึงต้องใช้ค่าสินไหมทดแทน อายุความจึงยังไม่เริ่มนับในวันที่ 11 ธันวาคม 2556 เมื่อจำเลยกระทำการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น

พ.ศ.2545 มาตรา 43 วรรคสอง (2) และศาลอุทธรณ์ภาค 3 มีคำสั่งให้การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีตำบลชานุมานและสมาชิกสภาเทศบาลตำบลชานุมาน เขตเลือกตั้งที่ 1 และเขตเลือกตั้งที่ 2 ใหม่ โจทก์จัดให้มีการเลือกตั้งใหม่วันที่ 26 มกราคม 2557 ต่อมาวันที่ 7 สิงหาคม 2557 สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งตอบข้อหารือแนวทางปฏิบัติกรณีการเรียกค่าเสียหายในการจัดการเลือกตั้งใหม่ต่อผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำจังหวัดอำนาจเจริญ เนื่องจากสำนักงานเทศบาลตำบลชานุมานได้ขอทราบแนวทางการฟ้องคดีต่อศาลเพื่อเรียกค่าเสียหายในการจัดการเลือกตั้งใหม่ ในประเด็นที่ 2 เกี่ยวกับการกำหนดสัดส่วนจำนวนเงินค่าใช้จ่ายที่จะเรียกให้จำเลยรับผิดชดใช้ค่าเสียหายในการจัดการเลือกตั้งในส่วนที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีตำบลชานุมาน

เช่น ค่าใช้จ่ายในการพิมพ์บัตรเลือกตั้งนายกเทศมนตรี เป็นต้น และต้องชดใช้ค่าเสียหายในการจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ในส่วนอื่น ๆ ที่ใช้ร่วมกันระหว่างการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีตำบลชานุมานกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลตำบลชานุมานจำนวนกึ่งหนึ่งของค่าใช้จ่ายในการจัดการเลือกตั้งใหม่ที่เกิดขึ้นทั้งหมดด้วย ในส่วนค่าเสียหายที่เกิดขึ้นจากการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลตำบลชานุมาน เขตเลือกตั้งที่ 1 และเขตเลือกตั้งที่ 2 ใหม่ ในส่วนที่เหลือกึ่งหนึ่งนั้น ถึงแม้จะไม่สามารถฟ้องให้จำเลยรับผิดชดใช้ค่าเสียหายตามมาตรา 99 แห่งพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2545 ได้ก็ตาม แต่เทศบาลตำบลชานุมานก็ย่อมสามารถเรียกค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ได้ และวันที่ 13 มีนาคม 2558 คณะกรรมการการเลือกตั้งมีมติเห็นชอบให้กำหนดจำนวนค่าเสียหายในการจัดการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีตำบลชานุมานใหม่แทนจำเลยเป็นเงิน 183,587.50 บาท

ดังนั้น ในส่วนค่าเสียหายที่เกิดจากการจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลตำบลชานุมาน เขตเลือกตั้งที่ 1 และเขตเลือกตั้งที่ 2 เป็นเงิน 183,779.50 บาท คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัดอำนาจเจริญจึงส่งหนังสือแจ้งโจทก์ โจทก์ได้รับหนังสือดังกล่าววันที่ 30 มิถุนายน 2558 ประกอบกับจำเลยเบิกความตอบทนายโจทก์ถามค้านว่า ค่าใช้จ่ายในการจัดการเลือกตั้งใหม่ โจทก์เป็นผู้คำนวณเสนอไปยังคณะกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งโดยส่วนใหญ่คณะกรรมการการเลือกตั้งจะพิจารณาอนุมัติตามที่โจทก์เสนอไป เนื่องจากจำเลยเคยดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีตำบลชานุมาน 4 สมัย เป็นระยะเวลา 6 ถึง 7 ปี จึงทราบกระบวนการดังกล่าว แสดงให้เห็นว่า คณะกรรมการการเลือกตั้งอาจไม่เห็นชอบกับจำนวนค่าเสียหายที่โจทก์เสนอไป จึงถือได้ว่า

โจทก์รู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวผู้ต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนในวันที่ 30 มิถุนายน 2558 เมื่อโจทก์ฟ้องจำเลยคดีนี้วันที่ 2 มิถุนายน 2559 จึงยังอยู่ภายในกำหนดเวลา 1 ปี สิทธิเรียกร้องตามคำฟ้องโจทก์จึงยังไม่ขาดอายุความตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 448 วรรคหนึ่ง ฎีกาของโจทก์ฟังขึ้น

อนึ่ง คดีนี้ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ภาค 3 วินิจฉัยว่า คดีโจทก์ขาดอายุความและพิพากษายกฟ้องโดยมิได้วินิจฉัยประเด็นพิพาทข้ออื่น โจทก์อุทธรณ์และฎีกาคัดค้านว่าคดีโจทก์ไม่ขาดอายุความ ฟ้องคดีนี้ไม่เป็นฟ้องซ้อนกับคดีแพ่งหมายเลขแดงที่ 661/2559 และขอให้พิพากษากลับให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ตามฟ้อง โดยเสียค่าขึ้นศาลชั้นอุทธรณ์และชั้นฎีกาตามทุนทรัพย์ที่เรียกร้องมาครบถ้วนแล้ว จำเลยยื่นคำแก้อุทธรณ์แต่ไม่ยื่นคำแก้ฎีกาเมื่อศาลฎีกาวินิจฉัยว่าคดีโจทก์ไม่ขาดอายุความประกอบกับโจทก์และจำเลยได้สืบพยานมาจนเสร็จสิ้นเพียงพอที่จะวินิจฉัยคดีในประเด็นอื่น ๆ ที่ยังมิได้วินิจฉัยให้เสร็จสิ้นไปเสียทีเดียว โดยไม่จำเป็นต้องย้อนสำนวนไปให้ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ภาค 3 วินิจฉัยตามลำดับชั้นศาล

ดังนั้น ศาลฎีกาจึงเห็นควรวินิจฉัยให้คดีเสร็จสิ้นไปโดยไม่จำต้องย้อนสำนวนอีก คดีจึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ต่อไปว่า ฟ้องโจทก์คดีนี้เป็นฟ้องซ้อนกับคดีแพ่งหมายเลขแดงที่ 661/2559 ของศาลชั้นต้นหรือไม่ เห็นว่า ศาลอุทธรณ์ภาค 3 มีคำสั่งให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของจำเลยกับให้มีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีตำบลชานุมาน ดังนั้นในคดีแพ่งหมายเลขแดงที่ 661/2559 เป็นเรื่องที่โจทก์ต้องเสียค่าใช้จ่ายเฉพาะการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีตำบลชานุมานเป็นเงิน 183,587.50 บาท เนื่องจากจำเลยกระทำการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2545 มาตรา 43 วรรคสอง (2) และถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งตามมาตรา 99 จึงต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายดังกล่าว แต่คดีนี้เป็นส่วนค่าเสียหายในส่วนที่เกิดจากการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลตำบลชานุมาน

เขตเลือกตั้งที่ 1 และเขตเลือกตั้งที่ 2 ใหม่ เป็นเงิน 183,779.50 บาท เพราะไม่สามารถฟ้องจำเลยตามพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2545 มาตรา 99 ได้ แต่โจทก์สามารถเรียกค่าสินไหมทดแทนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 420 ได้ จึงเป็นสิทธิเรียกร้องมูลหนี้ต่างรายกัน ดังนั้นคดีนี้จึงไม่เป็นฟ้องซ้อนกับคดีแพ่งหมายเลขแดงที่ 661/2559 ของศาลชั้นต้น ฎีกาของโจทก์ฟังขึ้น ส่วนปัญหาว่าโจทก์มีอำนาจฟ้องหรือไม่นั้น เห็นว่า เมื่อศาลชั้นต้นวินิจฉัยประเด็นเดียวว่า คดีโจทก์ขาดอายุความหรือไม่ และจำเลยไม่ได้อุทธรณ์หรือฎีกาโต้แย้งอำนาจฟ้อง แต่ประเด็นเรื่องอำนาจฟ้องเป็นปัญหาข้อกฎหมายอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน

ศาลฎีกาเห็นสมควรหยิบยกขึ้นวินิจฉัยได้ เมื่อพิจารณาแนวทางในการดำเนินคดีแพ่ง ซึ่งตัวความเป็นราชการส่วนท้องถิ่น ให้พนักงานอัยการนำความเห็นของตัวความประกอบการพิจารณาสั่งคดี หากยังเห็นว่าคดีนั้นตัวความอยู่ในฐานะเสียเปรียบไม่สามารถชนะคดีได้และดำเนินคดีไม่เกิดประโยชน์ ให้พนักงานอัยการใช้ดุลพินิจสั่งไม่รับว่าต่างหรือแก้ต่างให้ กรณีพนักงานอัยการสั่งไม่รับว่าต่างหรือแก้ต่างให้ ให้ราชการส่วนท้องถิ่นมีสิทธิว่าจ้างให้ทนายความดำเนินคดีในศาลได้ ตามหนังสือของสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ลงวันที่ 14 ธันวาคม 2549 และความเห็นฉบับย่อของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) เรื่องเสร็จ 549/2550 ให้ความเห็นว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจกระทำการใด

ๆ ภายในขอบอำนาจและหน้าที่ตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือตามที่มีกฎหมายอื่นกำหนดให้เป็นอำนาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น รวมถึงการจ้างทนายความว่าต่างหรือแก้ต่าง แต่การใช้จ่ายเงินจะต้องมีกฎหมายกำหนดไว้โดยเฉพาะ เมื่อยังไม่มีกฎหมายกำหนดค่าใช้จ่ายในการจ้างทนายความไว้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ไม่สามารถจ่ายจากเงินงบประมาณเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการจ้างทนายความได้ กรณีจึงเห็นได้ว่า การที่โจทก์จ้างทนายความฟ้องจำเลยโดยไม่สามารถเบิกจ่ายเงินจากงบประมาณได้ก็ย่อมเป็นเรื่องภายในของโจทก์ที่จะต้องดำเนินการในเรื่องนี้เอง ไม่ใช่โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องตามที่จำเลยให้การต่อสู้ ดังนั้น โจทก์จึงมีอำนาจฟ้อง ที่ศาลล่างทั้งสองพิพากษามานั้น ศาลฎีกาไม่เห็นพ้องด้วย ฎีกาของโจทก์ฟังขึ้น