คำฟ้องและคำให้การ
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ได้ยื่นข้อเสนอเป็นหนังสือต่อจำเลย ขอสร้างสถานีจอดรถยนต์โดยสารประจำจังหวัดในที่ดินที่โจทก์มีสิทธิเช่าจากกรมธนารักษ์ โดยโจทก์จะได้ก่อสร้างอาคารพาณิชย์เพื่อหาประโยชน์ในที่ดินส่วนที่เหลือต่อไป จำเลยเห็นชอบด้วยและเสนอเรื่องไปยังกรมการขนส่งทางบก กรมการขนส่งทางบกเห็นด้วยจึงแจ้งให้ผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะประธานคณะกรรมการพิจารณากิจการขนส่งทางบกประจำจังหวัดส่งให้สำนักงานขนส่งจังหวัดเรียกโจทก์ไปทำสัญญากับกรมการขนส่งทางบก ขณะที่ยังไม่อาจทำสัญญากันได้เพราะไม่ทราบรายละเอียดบางประการ จำเลยได้แจ้งให้โจทก์ทราบว่ามีมติไม่อนุญาตให้โจทก์สร้างสถานีขนส่งดังกล่าวการปฏิเสธของจำเลยเป็นการไม่ชอบและผิดสัญญาข้อตกลงทำให้โจทก์เสียหายเพราะต้องเสียค่ารื้อถอนอาคารที่มีอยู่เดิมเพื่อเตรียมการก่อสร้าง
ค่าขาดประโยชน์จากการสร้างอาคารพาณิชย์ให้ผู้อื่นจับจองรวม 11,459,000 บาท ขอให้บังคับจำเลยใช้ค่าเสียหายดังกล่าวแก่โจทก์จำเลยให้การว่า จำเลยไม่เคยอนุญาตหรือตกลงให้โจทก์สร้างสถานีจอดรถยนต์โดยสารประจำจังหวัด การอนุญาตหรือไม่เป็นสิทธิของจำเลยและหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องที่จะพิจารณาตามความเหมาะสม ตามกฎหมายและระเบียบของทางราชการ การที่จำเลยติดต่อกับส่วนราชการอื่นเป็นการดำเนินกิจการภายในของจำเลยและทางราชการ ยังไม่มีผลผูกพันตามกฎหมาย เมื่อคณะกรรมการที่ปรึกษาผังเมืองมีมติไม่เห็นด้วยกับการก่อสร้างดังกล่าวจำเลยจึงแจ้งให้โจทก์ทราบ ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์ทั้งสองอุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ทั้งสองฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงฟังได้ว่า
โจทก์ได้ยื่นข้อเสนอต่อจังหวัดจำเลยขอสละสิทธิการเช่าที่ดินราชพัสดุส่วนหนึ่งซึ่งเป็นที่ตั้งของโรงเรียนของโจทก์จำนวน 5 ไร่ พร้อมทั้งจะก่อสร้างสถานีจอดรถยนต์โดยสารประจำจังหวัดเพื่อให้ทางราชการใช้เป็นสถานีขนส่งรถยนต์โดยสารประจำจังหวัดจำเลย ทั้งนี้โดยโจทก์จะได้ประโยชน์ในที่ดินส่วนที่เหลือโดยการสร้างอาคารพาณิชย์ให้ประชาชนเช่าตามหนังสือเอกสารหมาย ศ.จ.2 จำเลยรับข้อเสนอของโจทก์ไว้และมีหนังสือหารือไปยังกรมธนารักษ์ซึ่งเป็นผู้ดูแลที่ราชพัสดุกรมธนารักษ์ตอบไม่ขัดข้อง จำเลยจึงนำเรื่องเข้าที่ประชุมคณะอนุกรรมการควบคุมการขนส่งประจำจังหวัด ที่ประชุมเห็นชอบด้วย จำเลยได้เสนอเรื่องไปยังกรมการขนส่งทางบกกรมการขนส่งทางบกเห็นชอบด้วยจึงมีหนังสือถึงประธานคณะกรรมการพิจารณากิจการขนส่งทางบกประจำจังหวัดคือ
ผู้ว่าราชการจังหวัดจำเลย ขอให้สั่งสำนักงานขนส่งจังหวัด จังหวัดจำเลยแจ้งแก่โจทก์ให้ไปทำสัญญากับกรมการขนส่งทางบก โจทก์ทราบเรื่องจึงไปติดต่อกับกรมการขนส่งทางบก แต่ไม่อาจทำสัญญาได้เนื่องจากไม่ทราบว่าที่ดินซึ่งจะทำสัญญาเป็นที่ดินราชพัสดุแปลงที่เท่าใด กรมการขนส่งทางบกจึงสอบถามกรมธนารักษ์ กรมธนารักษ์ได้ติดต่อขอทราบเลขที่ดินจากจำเลย จำเลยมีหนังสือตอบไปว่า คณะที่ปรึกษาผังเมืองมีความเห็นว่าไม่ควรสร้างสถานีรถยนต์โดยสารในบริเวณเกาะเมืองพระนครศรีอยุธยาซึ่งหมายรวมถึงที่ดินที่โจทก์เสนอด้วย ปัญหาว่าสัญญาระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยได้เกิดขึ้นตามกฎหมายแล้วหรือไม่ เมื่อศาลชั้นต้นสอบคู่ความ โจทก์แถลงรับว่าไม่มีสัญญาข้อตกลงทำไว้เป็นหนังสือระหว่างโจทก์กับจำเลยหรือตัวแทนของจำเลยแต่อย่างใด
ศาลฎีกาวินิจฉัย
พิเคราะห์แล้วเห็นว่า พฤติการณ์ระหว่างโจทก์จำเลยตั้งแต่เริ่มแรก เป็นการดำเนินการตามขั้นตอนเพื่อที่จะตกลงทำสัญญากันปรากฏว่าการดำเนินการระหว่างโจทก์กับจำเลยและหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องเป็นไปด้วยดีตลอดมา จนกระทั่งคณะที่ปรึกษาผังเมืองมีความเห็นไม่ควรอนุญาตให้สร้างสถานีจอดรถยนต์โดยสารในบริเวณเกาะเมืองพระนครศรีอยุธยา จึงเป็นเหตุให้กรมการขนส่งทางบกไม่สามารถจะทำสัญญากับโจทก์ทั้งสองได้ ศาลฎีกาได้พิจารณาถึงการกระทำของจำเลยที่กระทำต่อโจทก์และบุคคลภายนอกโดยตลอดแล้ว เห็นว่าการกระทำและความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยเช่นนั้นหาได้ก่อให้เกิดสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยตามกฎหมายไม่ เพราะประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา 366 วรรคสอง
บัญญัติว่า "ถ้าได้ตกลงกันว่าสัญญาอันมุ่งจะทำนั้นจะต้องทำเป็นหนังสือไซร้ เมื่อกรณีเป็นที่สงสัยท่านนับว่ายังมิได้มีสัญญาต่อกันจนกว่าจะได้ทำขึ้นเป็นหนังสือ" ฉะนั้นตราบใดที่โจทก์ยังมิได้ทำสัญญากับกรมการขนส่งทางบก ตามที่กรมการขนส่งทางบกมีความประสงค์จะให้ทำสัญญาเป็นหนังสือตามที่ได้แจ้งมาเพื่อให้โจทก์ทราบ สัญญาระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยจึงยังไม่เกิดขึ้นตามกฎหมายและในปัญหาทำนองเดียวกันนี้ ศาลฎีกาได้เคยวินิจฉัยไว้แล้วตามคำพิพากษาฎีกาที่ 2682/2519 และ 1957/2522 โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องเรียกค่าเสียหายฐานผิดสัญญาเอาจากจำเลยได้พิพากษายืน
