คำฟ้องและคำให้การ
โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 ที่ 2 เป็นผู้บังคับบัญชาจำเลยที่ 3ที่ 4 และเป็นผู้ใช้อำนาจและรักษาให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2524 จำเลยที่ 3 เป็นผู้ว่าราชการจังหวัดปทุมธานีและเป็นประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จังหวัดปทุมธานี จำเลยที่ 4 เป็นกำนันตำบลคลองหนึ่งอำเภอคลองหลวง จังหวัดปทุมธานี และเป็นประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลคลองหนึ่งเมื่อประมาณต้นปี 2526นายประสิทธิ์ แก้วสว่าง ยื่นคำร้องต่อจำเลยที่ 4 ในฐานะประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลคลองหนึ่งว่าเมื่อวันที่ 7 มิถุนายน 2534 นายประสิทธิ์ทำสัญญาเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ 421 ตำบลคลองหนึ่ง
อำเภอคลองหนึ่ง จังหวัดปทุมธานีเนื้อที่ 298 ไร่ 2 งาน จากโจทก์เพื่อทำกสิกรรม ต่อมาเดือนมกราคม2526 โจทก์มีหนังสือบอกเลิกการเช่า ขอให้จำเลยที่ 4 วินิจฉัยตามพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2524 ว่าโจทก์ไม่มีสิทธิเลิกสัญญาเช่า เพราะการเช่าที่ดินนั้นขยายอายุการเช่าไปเป็น 6 ปี นับแต่วันเช่าจำเลยที่ 4 ได้รับคำร้องแล้วไม่แจ้งให้โจทก์ทราบ และไม่ทำการสอบสวนหาข้อเท็จจริงที่จะนำไปใช้เป็นหลักในการวินิจฉัย กลับเรียกประชุม คชก.ตำบล เมื่อวันที่ 1 มีนาคม 2526 แล้ววินิจฉัยว่าเป็นการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม อายุการเช่ายืดออกไปเป็น 6 ปี นับแต่วันทำสัญญาเช่าโจทก์ไม่มีสิทธิบอกเลิกการเช่าและแจ้งให้โจทก์ทราบเมื่อวันที่7 มีนาคม 2526 คำวินิจฉัยนั้นผิดพลาดต่อข้อเท็จจริงและกฏหมายต่อมาวันที่ 24 มีนาคม 2526 โจทก์ยื่นอุทธรณ์คัดค้านคำวินิจฉัยนั้นต่อจำเลยที่ 3 ในฐานะประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัดปทุมธานีผ่านจำเลยที่ 4 แต่จำเลยที่ 4 ไม่เสนออุทธรณ์นั้นไปให้จำเลยที่ 3 พิจารณาภายในกำหนด 15 วัน
นับแต่วันรับตามมาตรา 56 วรรคสาม เป็นเวลาเกือบขวบปีจึงเสนอไป จำเลยที่ 3ไม่มีสิทธิที่จะพิจารณาวินิจฉัย แต่จำเลยที่ 3 กลับรับอุทธรณ์และวินิจฉัยว่าโจทก์ไม่มีสิทธิบอกเลิกการเช่า คำวินิจฉัยของจำเลยที่ 4ต้องตกไปไร้ผลบังคับเพราะขาดอายุความ แม้สัญญาเช่ากำหนดว่าเป็นการเช่าที่ดินเพื่อไว้ทำไร่กล้วยแต่นายประสิทธิ์ แก้วสว่าง มิได้นำที่ดินที่เช่านั้นไปประกอบการเกษตรกรรมด้วยตนเอง กลับนำไปให้ผู้อื่นเช่าช่วงหมดทั้งแปลง เป็นการแสวงหาประโยชน์ในเชิงการค้าจึงไม่ได้รับความคุ้มครองตามพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม คำวินิจฉัยของ คชก.ตำบลคลองหนึ่งจำเลยที่ 4 จึงไม่ชอบและคำวินิจฉัยของจำเลยที่ 3 เช่นนั้นก็ไม่ชอบด้วยกฎหมายด้วยจำเลยที่ 1 ที่ 2 ได้ทราบคำวินิจฉัยหรือคำสั่งของจำเลยที่ 3 ที่ 4ว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว
ไม่สั่งการอย่างใดถือว่าจำเลยที่ 1 ที่ 2ได้สมคบร่วมกันให้เกิดคำวินิจฉัยหรือคำสั่งที่ไม่ชอบนั้นด้วย ขอให้พิพากษาเพิกถอนคำวินิจฉัยหรือคำสั่ง คชก. จังหวัดปทุมธานี โดยถือว่าเป็นคำวินิจฉัยหรือคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่มีผลใช้บังคับแก่โจทก์จำเลยทั้งสี่ให้การว่า สัญญาเช่าที่ดินระหว่างโจทก์กับนายประสิทธิ์ แก้วสว่าง ระบุว่าเป็นการเช่าที่ดินเพื่อทำไร่กล้วยจึงเป็นการเช่าที่ดินเพื่อทำเกษตรกรรมและกล้วยเป็นพืชไร่จึงอยู่ในบังคับตามพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2524มาตรา 26 แม้สัญญาเช่ามีกำหนด 1 ปี ก็ให้ถือว่าการเช่านั้นมีกำหนด 6 ปี นับแต่วันทำสัญญาเช่า โจทก์บอกเลิกการเช่าโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 และตามมาตรา 19 ได้กำหนดให้คณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลมีอำนาจเรียกผู้เช่า ผู้ให้เช่า หรือผู้ที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือชี้แจงหรือส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวกับการเช่ามาเพื่อประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลได้แล้วแต่กรณี เป็นการให้อำนาจคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลจะเรียกคู่กรณีมาชี้แจงหรือไม่ก็ได้ แม้จำเลยที่ 4 ไม่เรียกโจทก์หรือผู้แทนมาชี้แจง คณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลคลองหนึ่งก็มีอำนาจวินิจฉัยโดยดูจากคำร้องที่ยื่นและหลักฐานประกอบ ซึ่งได้ดำเนินการตามขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนด แม้นายประสิทธิ์จะได้ให้ผู้อื่นเช่าช่วงต่อก็ตาม แต่โจทก์ทราบนานแล้วไม่ได้โต้แย้งหรือคัดค้านตามมาตรา 31(2)
โจทก์บอกเลิกการเช่านาก่อนสิ้นกำหนดระยะเวลา 6 ปีไม่ได้ คำวินิจฉัยหรือคำสั่งของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลคลองหนึ่งจึงชอบแล้วมีผลบังคับใช้ตามกฎหมาย โจทก์มิได้ยื่นอุทธรณ์คำวินิจฉัยนั้นต่อจำเลยที่ 4 โดยตรง เหตุที่ส่งคำอุทธรณ์ไปยังประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัดปทุมธานีล่าช้า เพราะมีการสับเปลี่ยนตัวเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบ แม้ส่งไปเมื่อเลยกำหนด 15 วัน ก็ไม่ทำให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลไร้ผลหรือขาดอายุความ เพราะมาตรา 56 วรรคสาม บัญญัติเพียงว่าให้ประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลส่งคำอุทธรณ์ดังกล่าวไปยังประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัดภายในกำหนด 15 วัน
นับแต่วันที่ได้รับคำอุทธรณ์ในพระราชบัญญัติดังกล่าวไม่มีบทบัญญัติใดว่าเมื่อล่วงเลยระยะเวลาดังกล่าวแล้ว จะทำให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลไร้ผลบังคับหรือขาดอายุความคำวินิจฉัยของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัดปทุมธานีจึงชอบด้วยกฎหมายและมีผลใช้บังคับ จำเลยที่ 1 ที่ 2 เป็นเพียงผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติ นั้น มิใช่เจ้าหน้าที่ดำเนินการแต่อย่างใด ไม่มีอำนาจเข้าไปก้าวก่ายสั่งการคำวินิจฉัยของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลหรือจังหวัด ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว พิพากษายกฟ้องโจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงฟังได้ว่า
โจทก์รับมรดกที่ดินพิพาทมาจากนางแจ่ม หวั่งหลี ผู้เป็นมารดา นางแจ่มให้นายเทียม แก้วสว่าง บิดาของนายประสิทธิ์ แก้วสว่าง เช่าที่ดินพิพาทมาตั้งแต่ปี 2500 นายเทียมไม่ได้ทำประโยชน์เอง แต่ให้ผู้อื่นเช่าช่วงปลูกกล้วยและผลไม้อื่น ๆ จนกระทั่งปี 2523นายเทียมให้นายประสิทธิ์รับช่วงต่อ โจทก์จึงทำสัญญาให้นายประสิทธิ์เช่าที่ดินพิพาทปีต่อปี เมื่อปี 2524 นายประสิทธิ์ไม่ได้ปลูกต้นกล้วยเอง คงให้ผู้เช่าช่วงเดิมเช่าช่วงต่อคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลคลองหนึ่งไม่ได้แจ้งให้โจทก์ทราบถึงคำร้องของนายประสิทธิ์เรื่องโจทก์บอกเลิกการเช่าที่ดินพิพาท และจำเลยที่ 4 ไม่ได้ส่งอุทธรณ์ของโจทก์ไปยังประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัด จำเลยที่ 3เพื่อพิจารณาภายในกำหนด 15 วัน
ศาลฎีกาวินิจฉัย
โจทก์ฎีกาประการแรกว่านายประสิทธิ์ไม่ได้ปลูกกล้วยในที่ดินพิพาทด้วยตนเอง แต่ให้ผู้อื่นเช่าช่วงปลูกต้นกล้วยโดยไม่ได้แจ้งให้โจทก์ทราบ จึงไม่ได้รับความคุ้มครองตามพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมพ.ศ. 2524
ศาลฎีกาเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2524 มาตรา 5 บัญญัติว่า"เกษตรกรรม" หมายความว่า การทำนา ทำสวน ทำไร่ ทำนาเกลือเลี้ยงสัตว์ เลี้ยงสัตว์น้ำ และกิจการอื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง"การเช่า" หมายความว่า การเช่าหรือการเช่าช่วงโดยได้รับความยินยอมจากผู้ให้เช่าซึ่งที่ดินเพื่อประกอบเกษตรกรรมประเภทที่การเช่าที่ดินเพื่อการนั้นมีการควบคุมตามพระราชบัญญัตินี้ทั้งนี้ไม่ว่าการเช่าหรือการเช่าช่วงนั้นจะมีหลักฐานเป็นหนังสือหรือไม่ก็ตามและหมายความรวมถึงการยินยอมให้ใช้เพื่อประกอบเกษตรกรรมดังกล่าวโดยได้รับค่าเช่าและการทำนิติกรรมอื่นใดอันเป็นการอำพรางการเช่านั้นมาตรา 21 "ทำนา" หมายความว่า การเพราะปลูกข้าวหรือพืชไร่มาตรา 26 การเช่านา ให้มีกำหนดคราวละไม่น้อยกว่าหกปีการเช่านารายใดที่ทำไว้โดยไม่มีกำหนดเวลา หรือมีแต่ต่ำกว่าหกปีให้ถือว่าการเช่านารายนั้นมีกำหนดเวลาหกปีจากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวย่อมเห็นได้ว่ากฎหมายประสงค์ให้ความคุ้มครองถึงผู้เช่าช่วงโดยได้รับความยินยอมจากผู้ให้เช่าด้วยนายเทียมบิดานายประสิทธิ์เช่าที่ดินพิพาทเนื้อที่ถึง 298 ไร่เศษจากนางแจ่มมารดาโจทก์มาตั้งแต่ ปี 2500 ทั้งผู้เช่าช่วงจากนายประสิทธิ์ก็เป็นผู้เช่าช่วงชุดเดิมกับผู้เช่าช่วงจากนายเทียมยิ่งกว่านี้ในสัญญาเช่าที่ดินระหว่างโจทก์กับนายประสิทธิ์เอกสารหมาย
จ.6 ข้อ 4 ยังขีดฆ่าข้อความว่า "จะไม่เอาที่ดินที่เช่านี้ไปให้ผู้อื่นเช่าช่วงหรือโอนให้ผู้อื่นเช่าต่อไป" ออก และมีลายเซ็นชื่อของโจทก์จำเลยกำกับ แสดงให้เห็นว่า โจทก์รู้เห็นยินยอมให้นายประสิทธิ์นำที่ดินพิพาทไปให้บุคคลอื่นเช่าช่วง นายประสิทธิ์จึงได้รับความคุ้มครองตามพระราชบัญญัติดังกล่าว สัญญาเช่ามีกำหนด1 ปี ก็ต้องถือว่ามีกำหนด 6 ปี นับแต่วันทำสัญญาเช่าโจทก์ฎีกาประการต่อมาว่า จำเลยที่ 3 ที่ 4 ไม่มีอำนาจรับคำร้องของนายประสิทธิ์เรื่องขอให้วินิจฉัยการบอกเลิกการเช่าที่ดินพิพาทของโจทก์ไว้วินิจฉัยเพราะมิใช่การเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หากจะฟังว่าจำเลยที่ 3 ที่ 4 มีอำนาจรับคำร้องของนายประสิทธิ์ไว้วินิจฉัยจำเลยที่ 4 ก็ไม่ได้แจ้งให้โจทก์ทราบก่อนวินิจฉัย โดยมิได้ให้โจทก์มีโอกาสต่อสู้กรณีพิพาทเป็นการไม่ให้ความเป็นธรรมและผิดกฎหมายศาลฎีกาเห็นว่า
เมื่อข้อเท็จจริงฟังได้ว่านายประสิทธิ์เช่าที่ดินพิพาทจากโจทก์เพื่อเกษตรกรรมแล้วจำเลยที่ 3 ที่ 4 จึงมีอำนาจวินิจฉัยคำร้องของนายประสิทธิ์ ตามพระราชบัญญัติดังกล่าวมาตรา 13(2) บัญญัติให้คณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทเกี่ยวกับการเรียกเก็บค่าเช่าระยะเวลาของการเช่า ตลอดจนข้อพิพาทอื่นหรือค่าเสียหายอันเกิดจากการเช่าตามคำร้องขอของผู้เช่าหรือผู้ให้เช่าและมีคำสั่งใด ๆให้ผู้เช่าหรือผู้ให้เช่าปฏิบัติหรือมิให้ปฏิบัติการใดเพื่อให้เกิดผลตามคำวินิจฉัยมาตรา 19 วรรคหนึ่ง บัญญัติให้คณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัดหรือตำบลหรือผู้ได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการดังกล่าวมีอำนาจเรียกผู้เช่า
ผู้ให้เช่าหรือผู้ซึ่งเกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือชี้แจง หรือส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวกับการเช่ามาเพื่อประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัดหรือตำบลแล้วแต่กรณีเห็นว่า การที่จำเลยที่ 4 ได้รับคำร้องจากนายประสิทธิ์โดยมีภาพถ่ายสัญญาเช่าและหนังสือบอกเลิกการเช่าแนบมาด้วยแล้วมีความเห็นว่า การบอกเลิกการเช่าเป็นการไม่ชอบตามมาตรา 31, 34 และ 36 แห่งพระราชบัญญัติ ดังกล่าวเนื่องจากการบอกเลิกการเช่าของโจทก์ไม่ได้แจ้งเหตุผลตามมาตรา 36 และโจทก์ไม่ได้ส่งสำเนาหนังสือบอกเลิกการเช่าต่อจำเลยที่ 4 แล้ว ก็ไม่จำเป็นต้องแจ้งให้โจทก์ทราบเพื่อให้โจทก์มาชี้แจงเพราะตามมาตรา 19 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นบทบัญญัติให้อำนาจซึ่งอยู่ในดุลพินิจว่าจะใช้อำนาจหรือไม่หาใช่เป็นบทบัญญัติบังคับคณะกรรมการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลหรือจังหวัดต้องเรียกผู้ให้เช่ามาชี้แจงยิ่งกว่านี้คณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลคลองหนึ่งได้วินิจฉัยลงมติเป็นเอกฉันท์โดยให้เหตุผลทั้งข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายว่าการบอกเลิกการเช่าของโจทก์เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมายอยู่แล้ว ปรากฏตามสำเนาภาพถ่ายรายงานการประชุมเอกสารหมาย ป.ล.1 การพิจารณาของจำเลยที่ 4 ชอบด้วยกฎหมายแล้ว
โจทก์ฎีกาประการสุดท้ายว่า จำเลยที่ 4 มิได้ดำเนินการส่งอุทธรณ์ของโจทก์ไปให้ประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัดจำเลยที่ 3 รับไว้พิจารณาต่อภายใน 15 วัน นับแต่วันรับคำอุทธรณ์ของโจทก์ตามมาตรา 56 วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลคลองหนึ่งจึงเป็นอันไร้ผลบังคับเพราะขาดอายุความ คณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัดจำเลยที่ 3 จึงไม่มีอำนาจรับไว้วินิจฉัยศาลฎีกาเห็นว่า แม้จะเป็นความบกพร่องต่อหน้าที่ของนายเทียนชัยตั้งทองกรรมการและเลขานุการของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลคลองหนึ่งที่รับคำอุทธรณ์ของโจทก์แล้วปล่อยเรื่องทิ้งไว้เป็นปีจนกระทั่งย้ายไปรับราชการที่อื่น
ไม่ดำเนินการส่งคำอุทธรณ์ไปภายในกำหนด 15 วัน นับแต่วันรับคำอุทธรณ์ก็ตาม แต่ตามพระราชบัญญัติ ดังกล่าวก็มิได้บัญญัติให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลตกไปหรือไม่มีผลบังคับหรือขาดอายุความ กำหนดเวลา 15 วัน ดังกล่าวจึงเป็นแต่เพียงมุ่งหมายที่จะให้ดำเนินการไปโดยรวดเร็วไม่ชักช้าเท่านั้น หาได้มีผลทำให้คณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัดไม่มีอำนาจวินิจฉัยคำอุทธรณ์ของโจทก์ไม่พิพากษายืน
