เนื้อความคำพิพากษา
ดูฉบับย่อฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 3670/2540นางมธุรา บุนนาคโจทก์กรุงเทพมหานคร กับพวกจำเลยผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ตาม พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์...พ.ศ.2516 ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ตาม พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ.2497 และ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2530มีอำนาจในการเวนคืนหรือควบคุมการเวนคืน และมีหน้าที่จ่ายเงินค่าทดแทนให้แก่ผู้ถูกเวนคืนตาม พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์...พ.ศ.2516 เนื่องด้วย พ.ร.บ.นี้มีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์ของรัฐในการสร้างทางและปรับปรุงระบบระบายน้ำสำหรับกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นงานส่วนหนึ่งในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ 1 ในการดำเนินกิจการเกี่ยวกับการทำให้มีและการบำรุงรักษาทางบก
ทางน้ำ และทางระบายน้ำ ตามมาตรา 66 (2) แห่งพ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2518 และมาตรา 12ประกอบมาตรา 19 ของ พ.ร.บ.ฉบับนี้ บัญญัติให้กรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1มีจำเลยที่ 2 เป็นผู้แทนซึ่งมีอำนาจหน้าที่บริหารราชการทั้งปวงของจำเลยที่ 1ต่อมามีการยกเลิก พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2518โดย พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 แต่ก็ได้บัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ 1 ความสัมพันธ์ของจำเลยที่ 1 กับที่ 2 และอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ 2 ดังกล่าวไว้ในมาตรา 89 (6) มาตรา 44 วรรคหนึ่งและมาตรา 49 ดังนั้น การดำเนินการของจำเลยที่ 2 ในฐานะเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตาม พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์...พ.ศ.2516 ถือเป็นการดำเนินกิจการของจำเลยที่ 1 นั่นเอง
ฉะนั้น เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับค่าทดแทนที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืน โจทก์จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองได้ การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในคดีนี้เป็นการดำเนินการตามพ.ร.ฎ.กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ตำบลสุรวงศ์... พ.ศ.2511และ พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์... พ.ศ.2516 แต่ภายหลังจาก พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2530 และประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 44 เรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์มีผลใช้บังคับแล้ว การดำเนินการในเรื่องค่าทดแทนที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนยังไม่เสร็จสิ้น ดังนั้น การดำเนินการต่อไปในเรื่องนี้จึงต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่ง
พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ.2530 มาตรา 36 วรรคสอง และประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 44 ข้อ 5 วรรคหนึ่ง และเนื่องจาก พ.ร.บ.เวนคืนอสังหา-ริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์... พ.ศ.2516 มิได้กำหนดเรื่องเงินค่าทดแทนไว้เป็นการเฉพาะ การกำหนดเงินค่าทดแทนจึงต้องบังคับตามบทบัญญัติมาตรา 21แห่ง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2530 ที่ให้กำหนดเงินค่าทดแทนที่จะให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนโดยคำนึงถึงอนุมาตรา (1) ถึง(5) ก็เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคม ซึ่งเป็นหลักการสำคัญของการกำหนดเงินค่าทดแทนให้แก่ผู้ถูกเวนคืน ในกรณีปกติแล้วการกำหนดเงินค่าทดแทนโดยคำนึงถึง (1)
ถึง (5) นั้น ย่อมเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคม สำหรับคดีนี้ พ.ร.ฎ.กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ตำบลสุรวงศ์... พ.ศ. 2511 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 16 ตุลาคม 2511แล้ว แต่กลับปรากฏว่าฝ่ายจำเลยเพิ่งมีหนังสือลงวันที่ 3 มิถุนายน 2534 แจ้งราคาค่าทดแทนให้แก่โจทก์ทราบการที่ฝ่ายจำเลยไม่ดำเนินการกำหนดค่าทดแทนภายในเวลาอันควรแก่โจทก์ ปล่อยระยะเวลามาเนิ่นนานกว่า 20 ปี เป็นการดำเนินการที่ไม่เป็นไปตามครรลองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และทำให้โจทก์ขาดโอกาสที่จะนำเอาเงินค่าทดแทนที่ดินไปซื้อที่ดินแปลงใหม่ที่มีราคาใกล้เคียงหรือสูงกว่าที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนไม่มากนักได้ ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์
ดังนั้น การที่จะกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินของโจทก์โดยคำนึงถึงมาตรา 21(1) ถึง (5) คือ ราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดประกอบราคาที่มีการตีราคาไว้เพื่อประโยชน์แก่การเสียภาษีบำรุงท้องที่ประกอบราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมประกอบสภาพและที่ตั้งของที่ดินของโจทก์ในปีที่ใช้บังคับ พ.ร.ฎ.กับเหตุและวัตถุประสงค์ของการเวนคืนดังกล่าวอย่างกรณีปกติย่อมไม่เป็นธรรมแก่โจทก์ เมื่อปรากฏว่าคณะกรรมการฯซึ่งเป็นชุดที่ทำหน้าที่กำหนดราคาเบื้องต้นของที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนนั้นได้รับการแต่งตั้งเมื่อวันที่ 22 มกราคม 2531 หลังจากนั้นคณะกรรมการชุดนี้จึงได้ประชุมกันเพื่อกำหนดค่าทดแทนให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนอันเนื่องจากอสังหาริมทรัพย์ถูกเวนคืนตาม
พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์... พ.ศ.2516และฝ่ายจำเลยเพิ่งมีหนังสือลงวันที่ 3 มิถุนายน 2534 แจ้งราคาค่าทดแทนให้แก่โจทก์ทราบ การดำเนินการเพื่อจ่ายเงินค่าทดแทนในกรณีนี้เพิ่งเริ่มต้นใหม่ในปี 2531ดังนั้น การใช้หลักเกณฑ์ตามมาตรา 21 (1) ถึง (5) เว้นแต่วันที่เป็นฐานที่ตั้งสำหรับราคาอสังหาริมทรัพย์เปลี่ยนจากวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นปี 2531อันเป็นปีที่มีการเริ่มดำเนินการเพื่อจ่ายค่าทดแทนใหม่ ย่อมเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคม ตรงกับหลักการสำคัญของการกำหนดเงินทดแทนอสังหาริมทรัพย์แล้ว เมื่อราคาที่ดินโจทก์สูงขึ้นตามภาวะเศรษฐกิจ การที่คณะกรรมการฯกำหนดค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์โดยถือตามราคาประเมินที่ดินเป็นเกณฑ์กำหนด
อันเป็นราคาคงที่ตลอดเวลาที่ใช้บัญชีดังกล่าว ย่อมมิใช่ราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดตามความเป็นจริง ทั้งที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนมีเนื้อที่ไม่มากจนถึงกับว่าเมื่อมีการซื้อขายกันจะต้องกำหนดราคาให้แตกต่างกันเป็นส่วน ๆ การที่ศาลล่างทั้งสองกำหนดค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนให้แก่โจทก์เฉลี่ยตามตารางวา โดยถือเกณฑ์ราคาประเมินที่ดินรวมกับราคาเฉลี่ยของราคาที่ดินที่สูงขึ้นต่อปี ใกล้เคียงกับราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดของที่ดินของโจทก์ตามที่เป็นอยู่ในปี 2531 จึงนับว่าเหมาะสมและเป็นธรรมแก่โจทก์และสังคมแล้ว แม้โจทก์จะได้ขายที่ดินของโจทก์ส่วนที่เหลือจากการถูกเวนคืนให้แก่บุคคลภายนอกไปก่อนที่คณะกรรมการฯ
จะพิจารณากำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนให้แก่โจทก์ประมาณ 10 ปี แล้วก็ตาม แต่การที่จะพิจารณาว่าที่ดินที่ถูกเวนคืนแปลงใดมีที่ดินส่วนที่เหลือจากการเวนคืนมีราคาสูงขึ้นหรือไม่ จะต้องพิจารณาในขณะเริ่มต้นของการกำหนดแนวเขตที่ดินที่ที่จะถูกเวนคืนมีผลใช้บังคับเป็นสำคัญนั่นก็หมายถึงว่าพิจารณาถึงวันบังคับใช้ พ.ร.ฎ.กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนหรือขณะบังคับใช้ พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ที่จะเวนคืนแล้วแต่กรณี พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2497 ซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทของการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่ใช้บังคับในขณะที่ พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์... พ.ศ.2516 ใช้บังคับ และพ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์
พ.ศ.2530 ซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทของการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่ใช้บังคับในขณะที่มีการดำเนินการกำหนดค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนตาม พ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงสุรวงศ์... พ.ศ.2516 ใช้บังคับ ต่างบัญญัติไว้ในมาตรา 14 วรรคหนึ่ง และมาตรา 21 วรรคสอง ตามลำดับ ให้นำเอาราคาที่สูงขึ้นของอสังหาริมทรัพย์ที่เหลือจากการเวนคืนอันเนื่องมาจากการงานหรือกิจการอย่างใดที่ทำไปในการเวนคืนไปหักออกจากเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนได้ ดังนั้น การที่จะพิจารณาว่าที่ดินของโจทก์มีที่ดินเหลือจากการดำเนินการเวนคืนหรือไม่ ต้องพิจารณาถึงจำนวนเนื้อที่ทั้งหมดตามโฉนดที่ดินของโจทก์ที่มีอยู่ในขณะที่ พ.ร.ฎ.กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ตำบลสุรวงศ์...
พ.ศ.2511มีผลใช้บังคับ คือวันที่ 16 ตุลาคม 2511 แม้ภายหลังโจทก์ได้โอนขายที่ดินโฉนดที่แบ่งแยกจากโฉนดที่ดินแปลงเดิมที่ถูกเวนคืน อันเป็นที่ดินส่วนที่มิได้อยู่ในแนวเขตเวนคืนให้แก่ผู้อื่นไปแล้วตั้งแต่ปี 2523 ก่อนที่คณะกรรมการฯ จะกำหนดค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนให้แก่โจทก์ประมาณ 10 ปี ก็ตาม ที่ดินส่วนที่มิได้อยู่ในแนวเขตเวนคืนซึ่งโจทก์ได้ขายไปแล้วนั้นก็ยังต้องถือว่าเป็นที่ดินส่วนที่เหลือจากการดำเนินการเวนคืน เมื่อที่ดินส่วนที่เหลือจากการถูกเวนคืนของโจทก์อยู่ในทำเลที่ดีกว่าเดิมเช่นนี้ ราคาที่ดินแปลงดังกล่าวก็ย่อมจะสูงกว่าเดิมอันเนื่องมาจากการตัดถนนของทางราชการอย่างแน่นอน การที่ที่ดินของโจทก์ส่วนที่เหลือจากการถูกเวนคืนมีราคาสูงขึ้นกว่าเดิมดังกล่าว
จะต้องนำราคาที่ดินที่สูงขึ้นนั้นหักออกจากค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนของโจทก์ตาม พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ.2530 มาตรา 21 วรรคสอง มิฉะนั้นแล้วจะเป็นช่องทางให้เจ้าของที่ดินที่ถูกเวนคืนหลีกเลี่ยงบทบังคับของบทบัญญัติแห่งกฎหมายได้ ซึ่งเป็นการแปลความที่ไม่สอดคล้องกับสามัญสำนึกและความเป็นธรรม และบทบัญญัติของ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2530 มาตรา 21 วรรคสองและวรรคสามที่ให้เอาราคาที่สูงขึ้นของอสังหาริมทรัพย์ส่วนที่เหลือจากการถูกเวนคืนหักออกจากเงินค่าทดแทน และให้กำหนดเงินค่าทดแทนให้สำหรับอสังหาริมทรัพย์ส่วนที่เหลือจากการถูกเวนคืนอันราคาลดลงนั้น เป็นบทบัญญัติที่เป็นหลักการสำคัญในการสนับสนุนให้การเวนคืนเป็นไปด้วยความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกเวนคืนและสังคมโดยสมบูรณ์
ส่วนมาตรา 21 วรรคสี่ เป็นเพียงวิธีการที่จะดำเนินการให้เป็นไปตามหลักการสำคัญของมาตรา 21 แม้ยังไม่มี พ.ร.ฎ.กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการคำนวณว่าอสังหาริมทรัพย์ใดมีราคาสูงขึ้นหรือลดลง ก็ไม่ใช่กรณีที่จะถือเป็นเหตุที่จะทำให้หลักการสำคัญตามมาตรา 21 วรรคสองและวรรคสามใช้บังคับไม่ได้ เมื่อปรากฏชัดว่าที่ดินในส่วนที่เหลือของโจทก์มีราคาสูงขึ้นเพราะการเวนคืน จึงต้องนำเอาราคาที่สูงขึ้นนั้นหักออกจากเงินค่าทดแทนที่โจทก์ได้รับ
