คำฟ้องและคำให้การ
คดีทั้งสองสำนวนนี้ ศาลแรงงานกลางสั่งให้รวมพิจารณาเป็นคดีเดียวกัน โดยให้เรียกโจทก์เรียงตามลำดับสำนวนว่าโจทก์ที่ 1 และที่ 2
โจทก์ทั้งสองฟ้องขอให้เพิกถอนคำวินิจฉัยและมติของจำเลยทั้งสิบสี่ กับมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสิบสี่มีมติให้กองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างจ่ายเงินสงเคราะห์กรณีอื่นนอกจากค่าชดเชยให้แก่โจทก์ทั้งสองกับพวก และบังคับจำเลยทั้งสิบสี่ชดใช้ค่าเสียหายจากการที่โจทก์ทั้งสองกับพวกไม่ได้รับเงินช่วยเหลือจากกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างเป็นจำนวนเท่ากับอัตราค่าจ้างที่โจทก์ทั้งสองกับพวกจะได้รับเป็นเงิน 162,066 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 15 ต่อปี นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าโจทก์ทั้งสองกับพวกจะได้รับเงินสงเคราะห์จากกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้าง
จำเลยทั้งสิบสี่ให้การขอให้ยกฟ้อง
คำพิพากษาศาลล่าง
ศาลแรงงานกลางพิพากษายกฟ้อง
โจทก์ทั้งสองอุทธรณ์ต่อศาลฎีกา
ศาลฎีกาวินิจฉัย
ศาลฎีกาแผนกคดีแรงงานวินิจฉัยว่า ศาลแรงงานกลางฟังข้อเท็จจริงว่า จำเลยทั้งสิบสี่เป็นคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้าง โดยจำเลยที่ 1 เป็นประธานกรรมการ จำเลยที่ 2 ถึงที่ 13 เป็นกรรมการ ส่วนจำเลยที่ 14 เป็นกรรมการและเลขานุการ คณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างได้วางระเบียบคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างว่าด้วยการจ่ายเงินสงเคราะห์ อัตราเงินที่จะจ่ายและระยะเวลาการจ่าย พ.ศ.2546 ไว้ โจทก์ทั้งสองกับพวก รวม 11 คน เคยยื่นคำร้องต่อพนักงานตรวจแรงงานโดยอ้างว่านางสาวสุพร ซึ่งเป็นนายจ้างไม่จ่ายค่าจ้างและไม่คืนเงินประกันการทำงานให้ ต่อมาโจทก์ทั้งสองกับพวก รวม 11 คน ยื่นคำร้องขอรับเงินสงเคราะห์กรณีอื่นนอกจากค่าชดเชยจากกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้าง แต่จำเลยทั้งสิบสี่มีมติไม่เห็นชอบให้กองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างจ่ายเงินสงเคราะห์แก่โจทก์ทั้งสองกับพวกเนื่องจากเห็นว่าลักษณะการจ้างงานและการทำงานมิได้มีลักษณะเป็นลูกจ้างและนายจ้างกัน แล้ววินิจฉัยว่าเมื่อพิจารณาตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน
พ.ศ.2541 มาตรา 134 และระเบียบคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างว่าด้วยการจ่ายเงินสงเคราะห์ อัตราเงินที่จะจ่ายและระยะเวลาการจ่าย พ.ศ.2546 ข้อ 12 แล้ว การที่พนักงานตรวจแรงงานทำการตรวจสอบข้อเท็จจริงแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสองกับพวกเป็นลูกจ้างของนางสาวสุพร จึงมีคำสั่งให้จ่ายค่าจ้างและคืนเงินประกันการทำงานแก่โจทก์ทั้งสองกับพวกนั้น ย่อมไม่ผูกพันจำเลยทั้งสิบสี่ที่จะต้องรับฟังข้อเท็จจริงเช่นเดียวกับพนักงานตรวจแรงงาน แม้นางสาวสุพรจะไม่ได้ฟ้องคดีเพื่อขอเพิกถอนคำสั่งของพนักงานตรวจแรงงาน ก็มีผลทำให้คำสั่งของพนักงานตรวจแรงงานเป็นที่สุดและมีผลผูกพันนายจ้างและลูกจ้างเท่านั้น ข้อเท็จจริงที่พนักงานตรวจแรงงานรับฟังมาย่อมไม่ผูกพันบุคคลภายนอก
จำเลยทั้งสิบสี่ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 มาตรา 129 จึงมีอำนาจพิจารณาและมีมติไม่เห็นชอบให้กองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างจ่ายเงินสงเคราะห์แก่โจทก์ทั้งสองกับพวกได้และพยานหลักฐานของโจทก์ไม่มีน้ำหนักให้รับฟังได้ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นลูกจ้างของนางสาวสุพร มติของจำเลยทั้งสิบสี่ที่ไม่เห็นชอบให้กองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างจ่ายเงินสงเคราะห์แก่โจทก์ทั้งสอง จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ไม่มีเหตุที่จะต้องเพิกถอน
มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของโจทก์ทั้งสองว่า การที่จำเลยทั้งสิบสี่มีมติไม่เห็นชอบให้กองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างจ่ายเงินสงเคราะห์แก่โจทก์ทั้งสองชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โจทก์ทั้งสองอุทธรณ์ว่า ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 มาตรา 129 และมาตรา 134 ไม่ได้ให้อำนาจแก่คณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างในการไม่ให้ความเห็นชอบในการจ่ายเงินสงเคราะห์ ส่วนระเบียบคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างว่าด้วยการจ่ายเงินสงเคราะห์ อัตราเงินที่จะจ่ายและระยะเวลาการจ่าย พ.ศ.2546 ข้อ 12 วรรคสามและวรรคสี่ เป็นระเบียบที่ให้อำนาจแก่คณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างในการให้ความเห็นชอบก่อนเสนอให้ผู้มีอำนาจอนุมัติจ่ายเงินสงเคราะห์ ซึ่งเป็นการกำหนดอำนาจหน้าที่เกินกว่าที่พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน
พ.ศ.2541 มาตรา 134 กำหนดไว้ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย อีกทั้งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 มาตรา 129 กำหนดให้เงินและทรัพย์สินของกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างเป็นกรรมสิทธิ์ของกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน การพิจารณาให้ความเห็นชอบจึงเป็นอำนาจของอธิบดีกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน การที่ระเบียบกำหนดให้การจ่ายเงินสงเคราะห์กรณีอื่นนอกจากค่าชดเชยจากกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างจะต้องผ่านความเห็นชอบของคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างก่อนเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นแก่ประชาชน อีกทั้งระเบียบคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างว่าด้วยการจ่ายเงินสงเคราะห์ อัตราเงินที่จะจ่ายและระยะเวลาการจ่าย พ.ศ.2546 ข้อ 12 จะต้องตีความโดยเคร่งครัด
กล่าวคือ จะต้องพิจารณาจ่ายเงินสงเคราะห์จากข้อเท็จจริง 2 ประการ ได้แก่ พนักงานตรวจแรงงานมีคำสั่งแล้วและลูกจ้างได้รับความเดือดร้อน จะอาศัยเหตุอื่นในการไม่ให้ความเห็นชอบไม่ได้ คำสั่งของพนักงานตรวจแรงงานซึ่งเป็นที่สุดแล้วย่อมเป็นที่สุดในฝ่ายบริหาร คณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างต้องถูกผูกพันโดยคำสั่งของพนักงานตรวจแรงงานด้วย จะใช้ดุลพินิจไม่ให้ความเห็นชอบด้วยเหตุผลที่ขัดหรือแย้งไม่ได้ หากมีข้อเท็จจริงใหม่ที่อาจทำให้ผลของคำสั่งของพนักงานตรวจแรงงานเปลี่ยนแปลงไป ก็จะต้องแจ้งให้ผู้บังคับบัญชาของพนักงานตรวจแรงงานนั้น ทำการเพิกถอนคำสั่งเดิมแล้วมีคำสั่งใหม่เสียก่อน แต่เหตุที่จำเลยทั้งสิบสี่เห็นว่าโจทก์ทั้งสองมิใช่ลูกจ้างของนางสาวสุพรเกิดจากการสันนิษฐานของจำเลยทั้งสิบสี่เอง
มิได้มีข้อเท็จจริงใหม่นอกเหนือจากที่ปรากฏในคำสั่งของพนักงานตรวจแรงงาน นั้น เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 มาตรา 129 วรรคสาม (1) (3) และ (6) กำหนดให้คณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการบริหารและการจ่ายเงิน วางระเบียบเกี่ยวกับการรับเงิน การจ่ายเงินและการเก็บรักษาเงินกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างโดยความเห็นชอบของรัฐมนตรี รวมทั้งปฏิบัติการอื่นใดตามที่พระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่นบัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้าง หรือตามที่รัฐมนตรีมอบหมาย โดยกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างจะใช้บังคับแก่กิจการที่นายจ้างมิได้จัดให้มีกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ ซึ่งนายจ้างจะจ่าย
เงินสมทบเข้ากองทุนและลูกจ้างจะจ่ายเงินสะสมเข้ากองทุนตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 มาตรา 131 เมื่อลูกจ้างออกจากงานตามมาตรา 133 กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานจะจ่ายเงินจากกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างในส่วนที่เป็นเงินสะสม เงินสมทบและดอกผลจากเงินดังกล่าวให้แก่ลูกจ้าง นอกจากนี้ ตามมาตรา 134 ยังกำหนดว่าการจ่ายเงินจากกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างในกรณีอื่นนอกจากกรณีตามมาตรา 133 ให้คณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างกำหนดระเบียบการจ่ายเงินสงเคราะห์ อัตราเงินที่จะจ่ายและระยะเวลาการจ่าย โดยพิจารณาจากจำนวนเงินกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างส่วนที่มิใช่เงินที่จะต้องนำไปจ่ายตามมาตรา 133 ซึ่งคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างได้วางระเบียบคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างว่าด้วยการจ่ายเงินสงเคราะห์
อัตราเงินที่จะจ่ายและระยะเวลาการจ่าย พ.ศ.2546 ไว้ โดยระเบียบข้อ 6 (1) และ (2) กำหนดให้ลูกจ้างมีสิทธิขอรับเงินสงเคราะห์จากกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างได้ทั้งในกรณีที่นายจ้างเลิกจ้างโดยไม่จ่ายค่าชดเชย โดยพนักงานตรวจแรงงานมีคำสั่งตามมาตรา 124 ให้นายจ้างจ่ายค่าชดเชยและคำสั่งดังกล่าวเป็นที่สุดตามมาตรา 125 และในกรณีที่นายจ้างไม่จ่ายเงินอื่นนอกเหนือจากค่าชดเชย โดยพนักงานตรวจแรงงานมีคำสั่งตามมาตรา 124 ให้นายจ้างจ่ายเงินนั้นแล้วและข้อ 8 กำหนดว่าหากเป็นกรณีที่นายจ้างไม่จ่ายค่าชดเชย เมื่อพนักงานตรวจแรงงานดำเนินการสอบสวนข้อเท็จจริง เพื่อประกอบการพิจารณาจนได้ความตามที่กำหนดไว้แล้ว ก็ให้พนักงานตรวจแรงงานเสนอคำขอรับเงินสงเคราะห์พร้อมด้วยความเห็นต่อผู้มีอำนาจอนุมัติการจ่ายเงินสงเคราะห์ตามข้อ 14 ภายในเจ็ดวันทำการนับแต่วันที่รับคำขอรับเงินสงเคราะห์ และให้ผู้มีอำนาจอนุมัติพิจารณาอนุมัติภายในเจ็ดวันทำการนับแต่วันที่ได้รับการเสนอ โดยกรณีนี้คำสั่งของพนักงานตรวจแรงงานจะต้องเป็นที่สุดและไม่ต้องผ่านความเห็นชอบของคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างก่อน
ส่วนข้อ 12 กำหนดว่าหากเป็นกรณีที่นายจ้างไม่จ่ายเงินอื่นนอกเหนือจากค่าชดเชย เมื่อพนักงานตรวจแรงงานดำเนินการสอบสวนข้อเท็จจริงเพื่อประกอบการพิจารณาจนได้ความตามที่กำหนดไว้แล้ว ก็ให้พนักงานตรวจแรงงานเสนอคำขอรับเงินสงเคราะห์พร้อมด้วยความเห็นต่อคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างภายในสามสิบวันนับแต่วันที่รับคำขอรับเงินสงเคราะห์ เมื่อคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างให้ความเห็นชอบแล้วเท่านั้น จึงให้พนักงานตรวจแรงงานเสนอคำขอรับเงินสงเคราะห์ต่อผู้มีอำนาจอนุมัติการจ่ายเงินสงเคราะห์ตามข้อ 14 ภายในเจ็ดวันทำการนับแต่วันที่คณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างมีความเห็นและให้ผู้มีอำนาจพิจารณาอนุมัติภายในเจ็ดวันทำการนับแต่วันที่ได้รับการเสนอ โดยที่กรณีนี้แม้จะมิได้กำหนดให้คำสั่งของพนักงานตรวจแรงงานจะต้องเป็นที่สุดแต่ก็ต้องผ่านความเห็นชอบของคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างก่อน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ข้อ 12 วรรคสี่
ยังกำหนดว่าหากคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างไม่ให้ความเห็นชอบก็ให้กลุ่มงานสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานพื้นที่หรือสำนักงานสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานจังหวัดมีหนังสือแจ้งผลการพิจารณาของคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างแก่ลูกจ้างด้วย ดังนี้ การที่จำเลยทั้งสิบสี่มีมติไม่เห็นชอบให้กองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างจ่ายเงินสงเคราะห์แก่โจทก์ทั้งสองจึงเป็นการอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 มาตรา 129 วรรคสาม (1) (3) และ (6) และมาตรา 134 ซึ่งกำหนดให้คณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างกำหนดระเบียบการจ่ายเงินในกรณีอื่นนอกจากกรณีตามมาตรา 133 ได้ ซึ่งตามระเบียบคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างว่าด้วยการจ่ายเงินสงเคราะห์
อัตราเงินที่จะจ่ายและระยะเวลาการจ่าย พ.ศ.2546 ข้อ 12 หาได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างเกินกว่าที่พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 มาตรา 134 กำหนดไว้แต่อย่างใด หากแต่เป็นระเบียบที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 134 โดยชอบและการพิจารณาในเรื่องนี้ก็หาใช่เป็นอำนาจของอธิบดีกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน แต่เป็นอำนาจของคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้าง การกำหนดขั้นตอนการให้ความเห็นชอบโดยคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างตามระเบียบ ก็เพื่อเป็นการตรวจสอบให้แน่ชัดก่อนที่จะมีการจ่ายเงินสงเคราะห์จากกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้าง ในกรณีที่นายจ้างไม่จ่ายเงินอื่นนอกเหนือจากค่าชดเชยเท่านั้น มิใช่เป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นดังที่โจทก์ทั้งสองอุทธรณ์
เมื่อตามระเบียบกำหนดให้คณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างมีอำนาจให้ความเห็นชอบได้ ภายหลังจากที่พนักงานตรวจแรงงานมีคำสั่งให้นายจ้างจ่ายเงินอื่น นอกเหนือจากค่าชดเชยและได้เสนอคำขอรับเงินสงเคราะห์พร้อมด้วยความเห็นต่อคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างแล้ว และระเบียบก็มิได้กำหนดเงื่อนไขด้วยว่าคำสั่งของพนักงานตรวจแรงงานในกรณีเช่นว่านี้จะต้องเป็นคำสั่งที่เป็นที่สุด ตามมาตรา 125 ดังเช่นกรณีที่พนักงานตรวจแรงงานมีคำสั่งให้นายจ้างจ่ายค่าชดเชยแต่อย่างใด จำเลยทั้งสิบสี่ซึ่งเป็นคณะกรรมการกองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างย่อมอาศัยเหตุอย่างอื่นซึ่งแตกต่างจากความเห็นของพนักงานตรวจแรงงานในการพิจารณาไม่เห็นชอบให้กองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างจ่ายเงินสงเคราะห์แก่โจทก์ทั้งสองได้และจำเลยทั้งสิบสี่ย่อมไม่ถูกผูกพันโดยคำสั่งของพนักงานตรวจแรงงานแม้จะเป็นคำสั่งที่เป็นที่สุดแล้วก็ตาม
เมื่อศาลแรงงานกลางรับฟังข้อเท็จจริงมาว่า จำเลยทั้งสิบสี่ได้พิจารณากรณีของโจทก์ทั้งสองโดยละเอียดถึง 3 ครั้ง และยังได้พยายามแสวงหาพยานหลักฐานเพิ่มเติมประกอบกับพยานหลักฐานของโจทก์ทั้งสองก็ไม่มีน้ำหนักให้รับฟังได้ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นลูกจ้างของนางสาวสุพร การไม่ให้ความเห็นชอบจึงหาได้เกิดจากการสันนิษฐานของจำเลยทั้งสิบสี่เองดังที่โจทก์ทั้งสองอุทธรณ์ การที่จำเลยทั้งสิบสี่มีมติไม่เห็นชอบให้กองทุนสงเคราะห์ลูกจ้างจ่ายเงินสงเคราะห์แก่โจทก์ทั้งสองจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ทั้งนี้ ย่อมไม่เป็นการตัดสิทธิโจทก์ทั้งสองหากจะฟ้องคดีเพื่อบังคับตามคำสั่งของพนักงานตรวจแรงงานซึ่งเป็นที่สุดนั้นแล้วต่อไป ที่ศาลแรงงานกลางพิพากษายกฟ้องมานั้น ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย อุทธรณ์ของโจทก์ทั้งสองฟังไม่ขึ้น
Result
พิพากษายืน
