คำฟ้องและคำให้การ
โจทก์ฟ้อง ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระเงินค่าทดแทนที่ดิน ๒๑,๗๐๕,๖๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๙ ต่อปี ในต้นเงิน ๑๙,๓๘๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยทั้งสี่ให้การว่า ในการพิจารณากำหนดเงินค่าทดแทนที่ดิน คณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ คำนึงถึงสภาพทำเลที่ตั้งของที่ดินของโจทก์ ราคาซื้อขายที่ดินและอื่น ๆ แล้วจึงกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินไร่ละ ๑๕๐,๐๐๐ บาท หรือตารางวาละ ๓๗๕ บาท เนื้อที่ ๒๕๐ ตารางวา เป็นเงิน ๙๓,๗๕๐ บาท ซึ่งเป็นธรรมแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
คำพิพากษาศาลล่าง
ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว พิพากษาให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระเงิน ๑๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยเงินฝากประเภทฝากประจำของธนาคารออมสิน แต่ไม่เกินอัตราร้อยละ ๙ ต่อปี นับแต่วันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๗ จนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ และให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ โดยกำหนด ค่าทนายความ ๔๐,๐๐๐ บาท
จำเลยทั้งสี่อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน ให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันใช้ค่าทนายความชั้นอุทธรณ์ ๑๐,๐๐๐ บาท แทนโจทก์
ศาลฎีกาวินิจฉัย
จำเลยทั้งสี่ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยปัญหาตามฎีกาของจำเลยทั้งสี่ในข้อแรกที่ฎีกาว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓ นั้นว่า อธิบดีกรมทางหลวงจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกาและเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนตามพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ดังกล่าว ในฐานะอธิบดีกรมทางหลวงย่อมจะต้องดำเนินการต่าง ๆ เพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินเพื่อใช้สร้างทางและขยาย ทางหลวงแผ่นดินตามชื่อของพระราชกฤษฎีกาและพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าว ซึ่งที่ดินดังกล่าว กรมทางหลวงจำเลยที่ ๑ จะดำเนินการเข้าครอบครองอสังหาริมทรัพย์ของ ผู้อื่นซึ่งตนมิได้มีกรรมสิทธิ์อยู่ก่อนหาได้ไม่ จึงต้องเสนอให้รัฐจัดการเวนคืนที่ดินบริเวณดังกล่าวเพื่อใช้ก่อสร้างทางและขยายทางหลวงแผ่นดิน
ดังนี้ จำเลยที่ ๒ หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากจำเลยที่ ๒ จึงเป็นผู้แสดงเจตนาแทนจำเลยที่ ๑ เกี่ยวกับการเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาและพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าว จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานของจำเลยที่ ๓ และการสร้างทางหลวงแผ่นดินสายนี้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๑๕ จำเลยที่ ๓ จึงต้องร่วมรับผิดชอบด้วย เมื่อโจทก์ซึ่งเป็นผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนเห็นว่าเงินค่าทดแทนที่ดินที่คณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ กำหนดยังไม่เป็นธรรมและจำเลยที่ ๔ ไม่ได้วินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์ภายในเวลาที่กฎหมายกำหนด โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓ ได้ ฎีกาข้อนี้ของจำเลยทั้งสี่ฟังไม่ขึ้น
มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของจำเลยทั้งสี่ในข้อสุดท้ายว่า เงินค่าทดแทนที่ดินที่ศาลล่างทั้งสองกำหนดให้แก่โจทก์เป็นธรรมหรือไม่ โดยจำเลยทั้งสี่ฎีกาว่า การกำหนดเงินค่าทดแทนนั้น พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ มาตรา ๒๑ ให้กำหนดโดยคำนึงถึงราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดของอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนตามที่เป็นอยู่ในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาที่อออกตามมาตรา ๖ สำหรับคดีนี้ได้มีการบังคับใช้พระราชกฤษฎีกากำหนดแนวทางหลวงที่จะสร้างทางหลวงแผ่นดิน สายกรุงเทพฯ - สมุทรปราการ - บางปะกง - ชลบุรี - ระยอง - จันทบุรี - ตราด ตอนศรีราชา - สัตหีบ พ.ศ. ๒๕๑๓ คณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ ได้ประชุมและพิจารณาถึงราคาปานกลางในการเสียภาษีบำรุงท้องที่และราคาซื้อขายที่ดินบริเวณใกล้เคียงกับที่ดินที่ถูก
เวนคืนรวมทั้งราคาประเมินของกรมที่ดินแล้วกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินของโจทก์ไร่ละ๑๕๐,๐๐๐ บาท ซึ่งสูงกว่าราคาประเมินในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯ ไร่ละ ๘๐,๐๐๐ บาท ทั้งต่อมาคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เงินค่าทดแทนฯ ได้วินิจฉัยเพิ่มเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์อีกเป็นไร่ละ ๓๗๕,๐๐๐ บาท ถือว่าเป็นการพยายามหาทางเยียวยาให้โจทก์ได้รับความเป็นธรรมมากขึ้นแล้ว นอกจากนี้ตามคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๖๓๔๑/๒๕๔๐ ได้กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่นายมุข โรจตระการ เจ้าของที่ดินซึ่งตั้งอยู่ริมถนนสุขุมวิทตำบลอำเภอเดียวกันกับที่ดินของโจทก์คดีนี้ ที่ถูกเวนคืนเนื่องจากการดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน เพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดิน
หมายเลข ๓๖ สายกรุงเทพฯ - ระยอง ... และตอนทางแยกเข้าท่าเรือแหลมฉบัง... พ.ศ. ๒๕๓๓ ตารางวาละ ๒๓,๐๐๐ บาท ที่ศาลอุทธรณ์กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ตารางวาละ ๖๐,๐๐๐ บาท จึงสูงเกินไป เห็นว่า แม้การพิจารณากำหนดเงินค่าทดแทนให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนตามปกติต้องคำนึงถึงราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดขายอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนตามที่เป็นอยู่ในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯ ดังที่จำเลยทั้งสี่ฎีกาก็ตามแต่คดีนี้หลังจากมีพระราชกฤษฎีกากำหนดแนวทางหลวงที่จะสร้างทางหลวงแผ่นดิน สายกรุงเทพฯ - สมุทรปราการ - บางปะกง - ชลบุรี - ระยอง - จันทบุรี - ตราด ตอนศรีราชา - สัตหีบ พ.ศ. ๒๕๑๓ และพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างและขยายทางหลวงแผ่นดิน
สายกรุงเทพฯ - สมุทรปราการ - บางปะกง - ชลบุรี - ระยอง - จันทบุรี - ตราด ตอนศรีราชา - สัตหีบ ในท้องที่อำเภอศรีราชา อำเภอบางละมุง และอำเภอสัตหีบ จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๒๐ เวนคืนที่ดินของโจทก์จนถึงกลางปี ๒๕๓๗ ฝ่ายจำเลยยังไม่ได้ดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดกับที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนเลย จนกระทั่งวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๗ จำเลยที่ ๒ เพิ่งมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ไปรับเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเขตทางหลวงตามเอกสารหมาย จ.๔ ซึ่งเป็นเวลาภายหลังจากวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯ เกือบ ๒๕ ปี โดยไม่ดำเนินการให้มีการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ภายในเวลาอันสมควรเป็นการจ่ายเงินค่า ทดแทนที่ดินที่ล่าช้าไม่เป็นไปตามครรลองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และเป็นที่เห็นได้อยู่ในตัวว่าเงินค่าทดแทนที่ดินที่จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ไปรับตามอัตราที่คณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ
กำหนดเมื่อวันที่ ๒ มีนาคม ๒๕๒๖ ไร่ละ๑๕๐,๐๐๐ บาท หรือตารางวาละ ๓๗๕ บาท โดยใช้วันอันเป็นฐานที่ตั้งแห่งการกำหนดราคาในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯ คือวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๑๓ ย่อมไม่เป็นธรรมต่อโจทก์ แม้จำเลยที่ ๔ จะวินิจฉัยเพิ่มเงินค่า ทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์เป็นไร่ละ ๓๗๕,๐๐๐ บาท หรือตารางวาละ ๙๓๗.๕๐ บาท ก็ยังคงไม่เป็นธรรมต่อโจทก์
ศาลฎีกาเห็นว่า ปัจจุบันในกรณีปกติของการดำเนินการเพื่อเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่มีการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดิน ในบริเวณที่ที่จะเวนคืนตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ นั้น เจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกาฯ จะต้องดำเนินการตามขั้นตอนซึ่งอยู่ในอำนาจของตนภายในอายุ พระราชกฤษฎีกาฯซึ่งไม่เกินสี่ปี กล่าวโดยเฉพาะคือต้องจ่ายเงินค่าทดแทนหรือวางเงินค่าทดแทนให้เสร็จสิ้นภายในอายุพระราชกฤษฎีกาฯ ตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ มาตรา ๙ มาตรา ๑๐ มาตรา ๑๑ มาตรา ๑๓ วรรคสอง และมาตรา ๓๑ การจ่ายเงินค่าทดแทนหรือวางเงินค่า
ทดแทนโดยเจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนที่ออกตามมาตรา ๖ จะดำเนินการเมื่อวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯ ประมาณ ๒ ปี ถึง ๔ ปี หากไม่สามารถดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในอายุพระราชกฤษฎีกานั้น ก็ต้องออกพระราชกฤษฎีกาฉบับใหม่ หรือตราพระราชบัญญัติเพื่อเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ มาตรา ๑๕ วันอันเป็นฐานที่ตั้งแห่งการกำหนดเงินค่า ทดแทนก็จะเปลี่ยนไปเป็นวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฉบับใหม่หรือเป็นวันใช้บังคับพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ แล้วแต่กรณี ดังนั้น การที่จะกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินที่เป็นธรรมแก่โจทก์ผู้ถูกเวนคืนและสังคมได้ต้องใช้หลักเกณฑ์การกำหนดเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา ๒๑ วรรคหนึ่ง (๑)
ถึง (๕) เว้นแต่วันอันเป็นฐานที่ตั้งแห่งการกำหนดราคาอสังหาริมทรัพย์เปลี่ยนจากวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกากำหนดแนวทางหลวงฯ มาเป็นกลางปี ๒๕๓๕ อันเป็นช่วงเวลาก่อนที่ฝ่ายจำเลยจะมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ไปรับเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเขตทางหลวงตามเอกสารหมาย จ.๔ เป็นเวลา ๒ ปีเศษ โดยเทียบเคียงจากระยะเวลาปกติในกรณีที่เจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนที่ออกตามมาตรา ๖ ต้องใช้ในการจ่ายเงินค่าทดแทนหรือ วางเงินค่าทดแทนดังกล่าวข้างต้น สำหรับสภาพและที่ตั้งของที่ดินของโจทก์ต้องคำนึงถึงตามสภาพและที่ตั้งที่ เปลี่ยนแปลงไปตามปกติจนถึงกลางปี ๒๕๓๕ โดยไม่ได้รับผลของความเจริญจากการเวนคืนเพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดินสายนี้ ซึ่งในกลางปี ๒๕๓๕ ที่ดินของโจทก์และบริเวณใกล้เคียงก็ไม่ได้รับผลของความเจริญจากการเวนคืนเพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดินสายนี้เพราะในขณะนั้นฝ่ายจำเลยยังไม่ได้ดำเนินการก่อสร้างทางหลวงแผ่นดินสายนี้ในละแวกที่ดินของโจทก์ จึงมีปัญหาว่า
เงินค่าทดแทนที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืน เมื่อกำหนดโดยคำนึงถึงราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาด ราคาที่มีการตีราคาไว้เพื่อประโยชน์แก่การเสียภาษีบำรุงท้องที่ ราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียม ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม สภาพและที่ตั้งของที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนตามที่เป็นอยู่ในกลางปี ๒๕๓๕ เหตุและวัตถุประสงค์ของการเวนคืนแล้วควรเป็นจำนวนเท่าใด เมื่อคำนึงถึงพยานหลักฐานที่โจทก์นำสืบถึงราคาที่ดินของโจทก์และราคาที่ดินในบริเวณใกล้เคียงและเงินค่าทดแทนที่ดินที่ศาลฎีกาเคยกำหนดไว้สำหรับที่ดินที่ถูกเวนคืนในโครงการอื่นซึ่งอยู่ห่างจากที่ดินของโจทก์ไม่มากกับสภาพและที่ตั้งของที่ดินของโจทก์ดังกล่าว
ประกอบเหตุและวัตถุประสงค์ของการเวนคืนตามหลักเกณฑ์ของมาตรา ๒๑ วรรคหนึ่ง (๑) ถึง (๕) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. ๒๕๓๐ เว้นแต่วันอันเป็นฐานที่ตั้งแห่งการกำหนดราคาเปลี่ยนจากวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกากำหนดแนวทางหลวงฯ มาเป็นกลางปี ๒๕๓๕ แล้วเห็นว่า เงินค่าทดแทนที่ดินของโจทก์ที่เป็นธรรมแก่โจทก์ผู้ถูกเวนคืนและสังคมคือตารางวาละ ๕๐,๐๐๐ บาท เพิ่มจากที่คณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ กำหนดอีกตารางวาละ ๔๙,๖๒๕ บาท เนื้อที่ ๒๕๐ ตารางวา เป็นเงิน ๑๒,๔๐๖,๒๕๐ บาท โจทก์จึงมีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินเพิ่มขึ้นอีก ๑๒,๔๐๖,๒๕๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยตามอัตราและวันที่ศาลล่างทั้งสองกำหนดไว้โดยถูกต้องแล้ว ฎีกาข้อนี้ของจำเลยทั้งสี่ฟังขึ้นบางส่วน
Result
พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยทั้งสี่ชำระเงินค่าทดแทนที่ดินเพิ่มขึ้นจากที่คณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ กำหนดอีก ๑๒,๔๐๖,๒๕๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยตามอัตราและวันที่ศาลอุทธรณ์กำหนด ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์และชั้นฎีกาให้เป็นพับนอกจากที่แก้คงให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ (ประพันธ์ ทรัพย์แสง-วิชัย ชื่นชมพูนุท-วิชัย วิวิตเสวี)()ศาลแพ่ง - นายจักรกฤษ เจริญเลิศศาลอุทธรณ์ - นายนันทชัย เพียรสนอง
